Évaluation sur l'initiative canadienne de diversification économique des collectivités tributaires du chrysotile

Raison d’être

Le déclin de l’industrie de l’amiante chrysotile dans les MRC des Appalaches et des Sources a eu un impact majeur sur les économies de ces deux collectivités, notamment au niveau de la perte d’emplois. DEC avait commencé alors à appuyer ces MRC à affronter ces défis à travers ses programmes réguliers^{Note de bas de page3} pour finalement mettre en œuvre une initiative dédiée. En effet, à la suite de la fermeture de la dernière mine d’amiante en 2012, les différents paliers de gouvernement ont annoncé des appuis ciblés à cette industrie. Le gouvernement du Québec a mis sur pied un fonds de diversification économique de 50 M$ dans la MRC des Sources et le gouvernement du Canada a octroyé à DEC un montant de 50 M$ dédié aux MRC des Sources et des Appalaches pour les appuyer dans leur transition économique.

Objectif et durée

L’Initiative DECTIC est entrée en vigueur le 11 juin 2013 et s’est terminée le 31 mars 2020. Elle disposait d’une enveloppe totale de 50 M$ visant à appuyer les MRC des Sources et des Appalaches dans leurs démarches de diversification économique à la suite de la fin de l’industrie du chrysotile.

Cette Initiative s’insérait dans le pilier Renforcement de l’économie des collectivités, troisième pilier du Programme de développement économique du Québec (PDEQ). L’Initiative comportait deux volets :

• Volet 1 (35 M$) : Projets de développement économique, autres que des infrastructures publiques, soumis par des entreprises et des organismes; et
• Volet 2 (15 M$) : Projets d’infrastructure.

Paramètres d’intervention

Pour être admissibles, les projets devaient être réalisés dans la MRC des Sources ou dans la MRC des Appalaches.

Les activités autorisées étaient celles habituellement permises dans les piliers Développement des entreprises et Développement économique des régions du PDEQ, mais des activités additionnelles ont été permises à titre d’assouplissements pour cette Initiative :

• Construction d’un centre de congrès;
• Implantation (construction), agrandissement, modernisation ou reconversion de bâtiments industriels non utilisés en motels industriels;
• Acquisition de bâtiments existants;
• Valorisation des résidus miniers;
• Large bande.

Les taux d’aide et les cumuls d’aide applicables étaient ceux du PDEQ. DEC a également favorisé le recours à certains assouplissements aux conditions de financement :

• Un congé de paiement plus long (trois ans plutôt que deux ans);
• Une période de remboursement plus longue (sept ans plutôt que cinq ans).

Portrait sommaire de l’intervention

Mandat et portée

DEC s’était engagé à réaliser une évaluation de mi-parcours en 2016-2017 ainsi qu’à fournir une mise à jour des résultats en 2021-2022. Après celle publiée en 2018, cette évaluation vient compléter les engagements de DEC en matière d’évaluation à l’égard de cette initiative.

L’évaluation couvre l’ensemble des dépenses effectuées dans le cadre de l’Initiative du 11 juin 2013 au 31 mars 2020, soit 50,3 M$.

Cet exercice vise aussi à dégager des apprentissages de la mise en œuvre de cette initiative ciblée qui pourront être utiles pour DEC dans le cadre d’initiatives mises en œuvre dans des contextes similaires, c’est-à-dire circonscrite géographiquement, disposant de budgets importants et visant la diversification économique de collectivités dévitalisées.  

La présente évaluation porte sur les trois questions suivantes :

Pertinence

• Dans quelle mesure l’Initiative a-t-elle répondu aux besoins?

Efficacité

• Dans quelle mesure l’Initiative a-t-elle permis d’atteindre les résultats escomptés? Quelle sera la durabilité des résultats atteints? Quels sont les impacts sur la collectivité?
• Quelles sont les répercussions de la mise en œuvre de l’Initiative sur les groupes de l’ACS Plus? Y a-t-il eu des obstacles à l’accessibilité de l’Initiative pour les personnes issues des groupes cibles?

Les questions posées dans cette évaluation se veulent complémentaires à celles adressées dans l’évaluation de mi-parcours et ont été priorisées dans un effort de rationalisation des ressources évaluatives. La question de l’efficience est couverte dans le cadre de l’évaluation du PDEQ actuellement en cours pour l’ensemble des fonds ou initiatives livrés via ce programme.

Méthodologie

L’évaluation s’appuie sur une revue documentaire, une analyse de données administratives et de programmes, une analyse de données socio-économiques, des entrevues internes, des entrevues externes auprès de promoteur.rice.s et d’intervenant.e.s du milieu ainsi qu’un sondage auprès des bénéficiaires.

Au cours de l’Initiative, l’Analyse comparative des sexes Plus (ACS Plus) est devenue une priorité pangouvernementale applicable à toutes les étapes du cycle de vie d’un programme. Les Normes pour l’évaluation de la Politique sur les résultats requièrent désormais que la fonction d’évaluation planifie les évaluations de manière à tenir compte, notamment, des considérations de l’Analyse comparative entre les sexes Plus. Bien que le nombre de promoteur.rice.s issus des groupes ciblés dans le cadre de cette Initiative fût limité, la conduite de l’évaluation a tenu compte des considérations d’ACS Plus en ciblant certain.e.s promoteur.rice.s dans le cadre du sondage et des entrevues.

Limites méthodologiques

• Bien que le sondage téléphonique inclus l’ensemble de la population bénéficiaire de cette initiative (excluant les promoteur.rice.s visés par les entrevues), le nombre de répondants au sondage réalisé auprès des bénéficiaires demeure faible en raison d’un nombre total limité de promoteur.rice.s, ainsi qu’un faible taux de réponse au sondage. Cela peut avoir un impact sur la fiabilité des résultats, en particulier dans les cas où les opinions sont divergentes. Les entrevues réalisées ont permis d’atténuer cette limite.
• Plusieurs des indicateurs utilisés dans la mesure de rendement de l’Initiative constituent davantage des extrants et ne permettent pas d’apprécier adéquatement les résultats générés par les fonds investis. La méthode de collecte de données qualitatives (sondage, entrevue et revue documentaire) a été utilisée afin d’atténuer cette limite.
• En l’absence d’indicateur de diversification économique identifié au moment de la conception, pour mesurer la réponse aux besoins en termes de diversification, l’évaluation se réfère à des indicateurs économiques sur l’emploi et la population, ainsi qu’à l’Indice de développement économique (IDE) de DEC^{Note de bas de page5}.  Même si cet indicateur n’a pas été mis à jour depuis 2016, la collecte de données qualitatives auprès des conseiller.ère.s de DEC et des intervenant.e.s externes, de même qu’une revue documentaire des analyses économiques internes ont permis d’atténuer cette limite.
• La disponibilité et fiabilité des données de projets sur les groupes cibles dans les systèmes d’information de DEC sont limitées pour la période précédant 2018 compte tenu que la collecte de cette information n’était pas systématique antérieurement. Au cours des dernières année, DEC a procédé à différentes améliorations qui permettent de renforcer la qualité des données des projets en matière de groupes cibles, notamment par l’implantation d’un formulaire d’autodéclaration pour les bénéficiaires en 2018-2019, de même que l’intégration des définitions des différents groupes cibles dans ce formulaire en 2020-2021.
• Les opinions et propos pour cette collecte de données ont été colligés au cours de l’été 2021 et peuvent donc être teintés par le contexte économique et l’expérience des répondants en lien avec la COVID. La collecte de données a spécifiquement documenté les impacts de la pandémie sur les promoteurs.rice.s afin d’isoler autant que possible cet effet sur les besoins.

1. Constats sur la pertinence

1.1 Réponse de l’Initiative aux besoins des collectivités

Cette section vise à déterminer si l’Initiative mise en œuvre a permis de répondre aux besoins ciblés à l’origine de l’Initiative dans chacun des territoires visés ainsi qu’à identifier les nouveaux besoins auxquels les MRC font face.

Besoins ciblés à l’origine

Pendant plusieurs décennies, les MRC des Sources et des Appalaches ont compté sur l’industrie du chrysotile comme source principale d’emplois. Dès les années 1980, les deux territoires ont commencé à connaître un déclin qui s’est maintenu jusqu’à la fermeture complète de la dernière mine en 2012.  Lors de la mise en œuvre de l’Initiative en 2013, les MRC des Appalaches et des Sources faisaient face à des défis économiques, notamment la diminution du nombre de travailleurs et une croissance du revenu global plus faible que dans le reste du Québec, mais le portrait des deux MRC était différent.

Selon la documentation et les entrevues internes, la MRC des Appalaches faisait face à des défis économiques, mais se diversifiait déjà progressivement. Selon des conseiller.ère.s internes, l’accompagnement et des investissements importants dans la décennie précédant l’Initiative avaient déjà contribué à créer un environnement économique propice à l’accueil de fonds importants comme ceux de DECTIC.

Du côté de la MRC des Sources, les entrevues et la documentation internes font état d’une collectivité faisant face à de nombreux défis et n’ayant, en 2013, pas encore réussi à se diversifier. Plusieurs intervenant.e.s locaux de la MRC des Sources ont d’ailleurs souligné que la collectivité avait tout à bâtir et à reconstruire en termes de structure économique au moment où l’Initiative a été lancée.

Adéquation de l’Initiative aux besoins ciblés à l’origine

Paramètres d’intervention

Les paramètres de l’Initiative, en particulier l’admissibilité de projets d’OBNL et d’infrastructures publiques, ont bien répondu aux différents besoins des collectivités.

Dans le cadre du sondage, 93 % des répondants^{Note de bas de page6} ont indiqué que l’aide avait répondu à leurs besoins.

Au niveau des entrevues, il y a un consensus au sein des intervenant.e.s internes et externes quant à l’adéquation des paramètres d’intervention pour soutenir les démarches de diversification économiques des collectivités. L’admissibilité de projets d’OBNL et de projets d’infrastructures publiques a été soulignée comme un élément clé à la réussite du fonds ayant permis de financer des projets structurants pour les milieux. La plupart des intervenant.e.s ont souligné que sans l’appui de DEC, plusieurs municipalités n’auraient pas été en mesure de faire les investissements requis dans les infrastructures publiques pour permettre d’attirer et implanter des entreprises dans les collectivités visées.

Quelques répondants d’OBNL ont indiqué avoir obtenu un financement à hauteur de 80 % de leur projet dans le cadre de l’Initiative et que le 20 % exigé était souvent difficile à mettre pour ce type d’organisation. Un financement à 90 % leur aurait permis de pouvoir réaliser plus aisément des projets porteurs pour leur région.

Durée

Les avis sont partagés quant à l’adéquation de la durée de l’Initiative. Plusieurs intervenant.e.s ont souligné le fait que la diversification économique est un processus qui prend du temps et qu’en particulier certains types de projets financés dans le cadre de cette Initiative sont de grande envergure et demandent ainsi du temps pour les développer et ensuite les mettre en oeuvre. Dans ce contexte, plusieurs intervenant.e.s ont précisé que la durée de l’Initiative n’était pas optimale car elle avait mis une pression pour réaliser rapidement certains projets d’envergure et ainsi assurer l’utilisation de la totalité des fonds.  Or, selon les répondants de DEC, l’ensemble de fonds a été dépensé avant la fin de l’Initiative, ce qui démontre de la capacité des milieux de réaliser les projets pendant la durée impartie.

Financement

Au total, DEC a investi 50,3 M$ dans le cadre de l’Initiative DECTIC, dont 82 % ont été dépensés dans la MRC des Appalaches et 18 % dans la MRC des Sources.

L’Initiative a permis d’intensifier les investissements de DEC dans chacun des territoires si l’on considère les investissements totaux moyens par année^{Note de bas de page7}, avant l’Initiative et pendant l’Initiative^{Note de bas de page8}.

Différents répondants internes ont souligné en entrevue qu’il avait été utile pour soutenir la diversification économique d’avoir accès à des fonds dédiés d’une ampleur significative, permettant de financer des projets plus risqués.

La majorité des intervenant.e.s externes interrogés en entrevue sont d’avis que l’enveloppe disponible dans le cadre de cette initiative était insuffisante pour répondre aux besoins de diversification économique de leur collectivité, d’autant plus qu’ils n’avaient pas eu accès aux autres programmes de DEC pendant la durée de l’Initiative. En réponse, les répondants de DEC estiment que beaucoup des projets financés dans l’Initiative n’auraient pas obtenus de financement dans la programmation régulière en raison de priorités d’intervention différentes et la concurrence entre les différents projets soumis par toutes les régions desservies par le bureau d’affaires régional. De plus, dans une perspective de saine gestion des fonds publics et de reddition de compte, cela permettait une étanchéité entre les programmes.

Pour ce qui est de la modulation du financement entre les deux territoires, l’objectif pour DEC est de maximiser l’efficacité des fonds publics en intervenant en complémentarité avec le gouvernement du Québec^{Note de bas de page10}. Décision déplorée par les représentants de de la MRC des Sources interrogés qu’est venu exacerber l’octroi plus tard d’un fonds provincial de 50 M$ à la MRC des Appalaches en 2018.

Évolution des besoins

Les indicateurs économiques des deux MRC montrent en général une évolution positive, bien que parfois faible, pendant la période de 2016-2019, alors qu’ils avaient en général chuté entre 2011 et 2016. Comme l’Initiative visait à soutenir une diversification qui permettrait de compenser la perte des emplois générée par la fin des activités de l’industrie de l’amiante chrysotile, la fin du déclin du nombre de travailleurs et sa progression entre 2016 et 2019 démontrent une évolution économique positive par rapport aux objectifs de l’Initiative.

Des écarts négatifs demeurent toutefois présents par rapport à l’ensemble du Québec, notamment quant au nombre de travailleurs, aux revenus d’emploi moyens et à l’âge médian. Et, bien que les taux de chômage soient plus faibles qu’au Québec dans les deux MRC, les taux d’activité et d’emploi demeurent également plus faibles ce qui démontre proportionnellement une population active moins importante et une moins grande proportion de cette population active en emploi. Ces données ont toutefois connu une amélioration de 2016 à 2019 dans la MRC Les Sources.

Malgré les écarts des indicateurs économiques par rapport au Québec, selon les entrevues internes, la MRC Les Appalaches présente aujourd’hui un tissu industriel diversifié, un bel écosystème ainsi qu’un milieu qui est bien dynamisé. La collectivité a d’ailleurs connu une augmentation de plus de 50 % du nombre d’entreprises sur son territoire de 2012 à 2019^{Note de bas de page11}. Lors de la dernière mise à jour de l’Indice de développement économique (IDE) de DEC en 2016, la MRC des Appalaches figurait au 20e rang sur 104, une progression de 23 rangs par rapport à 2011, et ce faisant, ne faisait déjà plus partie des MRC dévitalisées selon DEC. Plusieurs intervenant.e.s de la MRC soulignent le dynamisme de la collectivité à travers des projets d’investissements privés pour la construction d’un domaine touristique, un engouement immobilier et une popularité grandissante pour le Cégep régional.

En ce qui concerne la MRC des Sources, les intervenant.e.s internes sont d’avis que la diversification avait été plus difficile pendant l’Initiative. L’augmentation du nombre d’entreprises sur le territoire de 2012 à 2019 a été de 37 %^{Note de bas de page12}, mais les analyses économiques internes de DEC font état d’un tissu industriel toujours dévitalisé et principalement composé d’entreprises de petites tailles. Selon l’IDE de DEC, la MRC est passée du 78e rang au 89e rang/104 de 2011 à 2016 : selon la dernière mise à jour de l’Indice, elle figurait donc parmi les 20 MRC les plus dévitalisées du Québec. Les intervenant.e.s locaux s’entendent pour dire que la MRC n’a pas pu réaliser sa diversification économique à la hauteur de ses besoins, mais que des créneaux de diversification économique ont été identifiés et des entreprises œuvrant dans différents secteurs se sont installées au cours des dernières années, s’éloignant ainsi d’une économie mono-industrielle.

2. Constats sur l’efficacité

2.1 Atteinte des résultats escomptés

En réponse à une recommandation de l’évaluation de mi-parcours, une chaîne de résultats, des indicateurs et leur cible ont été identifiés pour l’Initiative en 2018. Toutefois, les cibles fixées étaient pour les années 2018-2020 uniquement, ce qui ne permet pas de juger du degré d’atteinte des résultats visés pour l’ensemble de la durée l’Initiative. Pour y pallier, l’évaluation a eu recours à la collecte de données qualitatives afin de compléter le portrait des résultats et de l’impact de l’Initiative dans les collectivités.

Sur l’ensemble des dépenses effectuées par DEC dans le cadre de cette Initiative, près de 65 % l’ont été dans le volet dédié aux entreprises et organismes et environ 36 % dans le volet Infrastructure.

Volet Entreprises et organismes

Selon les données de la mesure de rendement, les résultats atteints sont positifs : la majorité des entreprises appuyées (13/15) ont maintenu ou augmenté leur chiffre d’affaires et la totalité d’entre-elles ont maintenu ou créé des emplois. Quoique le nombre de projets entre les deux types de clientèle (PME et OBNL) soit relativement équivalent, la majorité des fonds du Volet 1 ont appuyés des projets d’OBNL^{Note de bas de page13}.

Principales activités des projets de PME :

• L’acquisition d’équipements, d’outils informatiques et de technologies; et,
• L’acquisition d’immobilisations.

Principales activités des projets d’OBNL :

• L’aménagement ou la construction d’installations;
• Le développement de stratégies (veilles, devis, études, diagnostics, plans d’action); et,
• L’incubation d’entreprises

À titre d’exemple, ce volet a permis de financer l’achèvement des installations du Centre historique de la mine King (KB3), la mise sur pied d’un centre d’innovation sur les matériaux et le financement d’acquisition d’équipement pour un centre de transfert technologique. Également, c’est via ce volet que DEC a financé la mise sur pied d’un fonds local d’investissement de 5 M$ auprès de Capital Expansion Région Thetford (CERT) dans la MRC Les Appalaches.

Les principaux résultats et impacts identifiés dans le cadre du sondage auprès des bénéficiaires sont :

• La création ou le maintien d’emplois;
• L’augmentation de la production ou productivité;
• L’acquisition de nouvelle clientèle ou nouveaux marchés.

Au niveau des projets d’OBNL, les principaux résultats et impacts identifiés dans les entrevues sont :

• L’effet d’attraction ou de rétention sur les entreprises par la mise en place de différents services (incubation, services de pointe dans les centres de recherche ou d’innovation, financement, installations);
• L’impact sur le maintien ou la création d’emplois à terme; et
• L’effet sur l’attraction touristique des différents projets ayant permis la bonification de l’offre touristique des deux MRC.

Les résultats documentés sont cohérents avec le portrait économique dans la section Pertinence qui démontre une amélioration de la situation économique des deux territoires dans les dernières années de mise en œuvre de l’Initiative.

Finalement, il y a un consensus au sein des répondants des entrevues et du sondage quant à la pérennité des résultats de l’Initiative, favorisée notamment par le fonds local d’investissement dans la MRC des Appalaches. Il n’y a pas eu de projet de fonds d’investissement dans la MRC des Sources et cette situation a d’ailleurs été critiquée par différents intervenant.e.s de cette MRC.

Volet Infrastructures

Les indicateurs de la mesure de rendement pour ce volet ne permettent pas d’apprécier les résultats générés puisqu’ils mesurent essentiellement des extrants produits par le financement accordé plutôt que des résultats générés par la réalisation des projets financés. Les entrevues ont permis de documenter de façon qualitative les résultats et impacts de ce volet.

Les investissements de DEC dans ce volet de l’Initiative ont permis de financer des infrastructures publiques telles que :

• L’augmentation de capacité de traitement des eaux usées;
• La construction ou le prolongement de rues;
• La construction de bâtiments industriels; et,
• Le réaménagement et l’agrandissement d’installations touristiques.

Le volet a également financé les deux projets de desserte de gaz naturel réalisés dans les MRC admissibles et totalisant des dépenses de 7,7 M$ de la part de DEC.

Selon les entrevues réalisées, ces projets ont été la base des efforts de diversification économique des MRC en permettant d’assurer, dans plusieurs cas, la rétention ou l’attraction d’entreprises sur le territoire et corollairement la création ou le maintien de nombreux emplois, principalement dans les parcs industriels. Les investissements dans les infrastructures énergétiques ont été identifiés comme particulièrement importants à cet égard. Ces points de vue sont convergents avec un rapport de l’OCDE qui confirme l’importance des infrastructures énergétiques pour l’activité des PME^{Note de bas de page15}. L’attraction de l’usine de Canard du Lac Brome dans la MRC des Sources et la rétention de l’usine de la Boulangerie St-Méthode dans la MRC des Appalaches ont été des exemples importants cités en entrevue.

Niveau de satisfaction

Au sein de la MRC des Appalaches, le niveau de satisfaction vis-à-vis de la mise en œuvre de l’Initiative était élevé parmi les personnes interrogées, alors que dans la MRC des Sources, du mécontentement a été exprimé par les intervenant.e.s du milieu. À ce propos, les intervenant.e.s internes ont souligné que la modulation de l’intervention dans l’Initiative a mené à davantage de rejets de projets dans les dernières années de mise en œuvre, ce qui aurait pu alimenter de l’insatisfaction à l’égard de l’Initiative.

Bien que DEC dispose d’un Bureau de la satisfaction dont les coordonnées et le formulaire de commentaires sont disponibles en ligne, des intervenant.e.s de la MRC des Sources ont indiqué qu’ils ne connaissaient pas les mécanismes de DEC mis à leur disposition pour soulever leur mécontentement ou les enjeux rencontrés pendant la mise en œuvre de l’Initiative, et que cet élément a exacerbé leur insatisfaction. La revue documentaire interne a permis de constater que l’identification du mécanisme de rétroaction de DEC a été améliorée suite à la refonte du site internet de DEC.

2.2 Analyse comparative entre les sexes plus (ACS Plus)

Selon le Rapport du Vérificateur général du Canada de 2015 sur la mise en œuvre de l’ACS Plus, des inégalités de genre significatives persistaient malgré l’engagement du gouvernement à les éliminer. En réponse à ce rapport, le gouvernement fédéral a renouvelé son engagement envers l’ACS Plus par le biais de son Plan d’action sur l’analyse comparative entre les sexes 2016-2020^{Note de bas de page16}. Ainsi, en vertu des différentes obligations découlant de ce plan d’action, DEC doit tenir compte des considérations liées à l’ACS Plus à différentes étapes de vie de ses programmes, de leur élaboration et mise en œuvre à leur évaluation. Les Normes d’évaluation (2016) du Secrétariat du Conseil du Trésor viennent renforcer cette obligation de tenir compte des enjeux ACS Plus dans la conduite des évaluations.

En lien avec ces nouvelles obligations, DEC a adopté, en 2018, un énoncé d’intention sur l’ACS Plus visant à soutenir sa mise en œuvre à l'échelle de l'organisation. Néanmoins, aucune Analyse comparative entre les sexes Plus dédiée à l’Initiative n’a été complétée et aucun indicateur de rendement spécifique pour les groupes cibles n’a été identifié.

Par ailleurs, en 2018, DEC a complété une ACS Plus davantage détaillée dans le cadre des autorisations requises pour le financement d’un projet de gazoduc dans la MRC Les Appalaches qui concluait que l’impact du projet serait plutôt équitable pour les deux genres.

Aucune répercussion ou obstacle à l’accès à l’Initiative par les groupes cibles n’a été identifié dans les sondages et entrevues réalisés, constat limité cependant par le fait que les promoteur.rice.s potentiel.le.s issus des groupes cibles n’ont pas été sondé-e-s.